《娱乐场所管理条例》：规范与发展的平衡
新春伊始，国务院公布了将于今年3月1日正式实施的《娱乐场所管理条例》（以下简称《条例》）。由于娱乐场所所具有的大众性，《条例》一经公布，其中有关规范和发展娱乐场所的条文立即引起了各界的广泛关注和热烈讨论。因此，就《条例》修订的有关问题，《中国文化报》记者专访了有多年文化市场管理、立法工作经验的全国政协委员、文化部文化市场司副司长张新建。相较于“外行看热闹”式的分析，张新建对《条例》的见解明显多了几分全面、理智和清醒。
《条例》的修订在保护消费者权益的同时，着眼于明确政府有关部门的职责，加强推进依法行政意识和行为的树立。
《文化产业周刊》：《条例》的修订是在什么背景下进行的？
张新建：《条例》修订的大背景是近年来我国文化产业和文化市场的迅速发展，并基于加强文化立法工作，增强行政能力的考虑。1999年颁布的《娱乐场所管理条例》对于我国娱乐场所及由其所形成的产业的规范和发展，起到了重要的作用。据《2005中国文化文物统计年鉴》的数据显示，2004年，各类歌舞娱乐场所的增加值占文化娱乐业总增加值的48.7%，已经成为文化娱乐业的主要产业形态。但是随着这项产业的发展，以及文化市场管理工作的新情况的产生，调整思路，对原有的《条例》进行修订以适应目前的现状是十分必要的。
《文化产业周刊》：此次对《条例》进行修订主要的立法意图是什么？
张新建：在新形势下修订《条例》，首先要立足于娱乐场所及其形成的产业的变化，要体现新形势下大众文化娱乐场所的中国特色，增加文化含量，创造独特的文化氛围；其次，《条例》的修订充分体现了保障人民群众生命财产安全的原则，力争从监管层面上最大限度地消灭治安、消防等方面的安全隐患；再次，《条例》的修订坚持以人为本，着力于保护消费者和未成年人的合法权益；最后，《条例》的修订体现了明确政府有关部门的职责和权限，并按照依法行政的要求对各部门及其工作人员的行政行为进行了规定，这也是这次修订中涉及最多的。
《条例》实行了娱乐场所设立、变更时的许可证制度，明确了许可证的审批程序，保证了许可证制度的有效实施。
《条例》禁止与境外曲库的非法链接。
《条例》明确和规范了涉及娱乐场所监管的行政行为，以及文化行政部门的职责权限，并进一步将管理权限下放。
《条例》加大了对违法行为的处罚力度，并通过规范行政行为有效地降低了执法人员自由裁量的空间。
《文化产业周刊》：《条例》修订的制度创新体现在哪里？
张新建：总的看来，基于以上立法意图，此次《条例》修订的主要创新体现在以下六个方面。
首先，严格了设立标准。将原有《条例》中的对娱乐场所的设立采取的审核文件的形式变更为核发娱乐经营许可证制度。在此，实施许可证制度是根据娱乐场所及由其形成的产业发展，并根据经济发展水平，对其总量、布局和结构上的宏观调控，以达到规范发展，防止过多过滥的目的。另一方面，为了最大程度地减少某些娱乐场所衍生出的社会问题，也有必要对其发展进行规划，建立一定的防控措施，在这一方面，《条例》通过对经营主体资格的严格规定，以及对场所位置、场所面积等设立标准的修订，有效地保护了公民权益。同时，《条例》通过对审批程序三种制度，即建立审批娱乐场所的听证制度、核发许可证的程序制度、变更和变动的重新核发许可证制度的建立，贯彻了《行政许可法》，保证了重新实行许可证制度的行政行为的有效性。
第二，娱乐场所的内容和形式的安全合法问题。《条例》修订规定了娱乐场所在内容和形式上的禁止行为和禁止内容。更为重要的是，《条例》规定了娱乐场所使用的娱乐产品及其链接方式（即娱乐场所使用的音像制品、电子游戏等产品），严禁娱乐场所未经我国政府内容审查与境外曲库进行链接，达到保障文化安全、净化文化内容进口并符合我国加入wto承诺的目的。此外，总结长期以来的文化市场管理经验，《条例》还规定禁止以现金或者有价证券等作为奖品和回购奖品的形式。
第三，进一步明确了娱乐场所安全消防责任等问题。为了杜绝娱乐场所的安全隐患，《条例》对娱乐场所的安全消防问题的责任人、场地安全、安全设施和措施等做了明确规定。其中，《条例》规定了娱乐场所的法定代表人或者主要负责人应当对娱乐场所的消防安全和其他安全负责，并对安全设施和措施作了新的具体规定。
第四，维护消费者和未成年人的合法权益。为了有效保护消费者的合法权益，《条例》在修订时充分考虑了极少数娱乐场所曾经出现的“宰客”等不良现象，对经营者和从业人员的道德规范进行了规定，例如签订《文明服务责任书》、明码标价等。同时，为了保护未成年人的合法权益，避免未成年人沉迷于某些娱乐场所，《条例》明确规定娱乐场所不得接纳未成年人，并新增规定娱乐场所应当悬挂未成年人禁入或者限入标志。
第五，加强政府部门和社会公众对娱乐场所的管理和监督。《条例》的修订进一步规范了包括文化、公安等在内的政府部门的行政行为，明确了文化部门的职责权限在于颁发娱乐经营许可证等七个方面。另外，很重要的一点是，《条例》的修订把部分管理权限下放，把管理责任落在基层，这体现在《条例》将娱乐场所设立的审批权限由所在地县级以上政府文化行政主管部门，改为所在地县级政府文化主管部门。这样的修订在相关行政行为中规范了一个对象一个行为由一个部门管理的原则，避免了多头审批、审批与管理分离等问题。同时，《条例》也在有关条款中增加了上级主管部门对下级的监督和指导职责，以避免有可能出现的地方保护主义等问题。此外，《条例》增加了公众对娱乐场所监管的参与度，新修订的《条例》在第33、34、36条分别规定了公众有权查阅文化、公安等部门的监督检查记录等，首次为公众参与这类监管行为开放了平台。
最后，加大了对违法行为的处罚力度。《条例》明确了处罚职责，加大了处罚力度，对经营者的处罚规定也进一步明确，规定了经营者的直接责任。同时，《条例》也加大了对文化、公安等政府主管部门不当行政行为的处罚力度，并通过明确规定降低了执法者自由裁量的空间。这些规定都进一步明确了对相关违法行为的处罚，是《条例》有效实施的重要保障。
《文化产业周刊》：从去年的《营业性演出管理条例》到这次《条例》的出台，是否说明文化立法的力度在不断加大？
张新建：的确如此。这些立法行为是在转变政府职能、加强依法行政的背景下，根据依法行政的总体要求，和文化市场的发展情况，在进一步规范市场主体的同时，对政府部门的职责权限和工作流程进行规定，是文化立法序列的不断完善。同时，这些立法行为也体现了管理重心下移、服务中心下移、发展重心下移的原则，对于维护消费者在进行文化消费时的合法权益，对于保护人民群众的文化权利有着重要的意义。
文化部门还将会同公安等有关主管部门，尽快制定《条例》的相关实施细则，将于《条例》正式实施后尽快颁布。